ԺՈՂՈՎՐԴԻ ԻՇԽԱՆՈՒԹՅՈՒՆ` ՏԵՂԵՐՈՒՄ

Հայաստանում տարածքների զարգացման անհամաչափության կրճատման կարևորագույն նախապայմաններից մեկը տեղական ինքնակառավարման (ՏԻՄ) և համապետական մարմինների միջև լիազորությունների արդյունավետ բաշխումն է: Ներկայումս ՏԻՄ-երը սերտորեն առնչվում են պետական իշխանության գործադիր, օրենսդիր և դատական թևերի հետ, ինչն էլ պայմանավորում է տվյալ մակարդակում ձևավորվող փոխհարաբերությունների բովանդակությունն ու դաշտը: Վերջինս ձևավորվում է գլխավորապես համապետական նշանակության խնդիրների լուծման նպատակով: Փոխհարաբերությունների պետական մակարդակը մյուսներից տարբերվում է նաև նրանով, որ այս դեպքում ՏԻՄ-երի հետ պետությունը կարող է կապեր հաստատել ինչպես ուղղակի, այնպես էլ միջնորդավորված ձևով: Մասնավորապես, օրենսդիր իշխանության և տեղական ինքնակառավարման մարմինների փոխհարաբերություններն սկսվում են Ազգային ժողովի կարևորագույն՝ օրենսդիր գործառույթի իրականացմամբ: «Տեղական ինքնակառավարման մասին» ՀՀ օրենքի, ինչպես նաև համակարգին առնչվող այլ օրենքների ընդունմամբ օրենսդիրը սահմանում է երկրի տեղական ինքնակառավարման հասկացությունը, սկզբունքները, մարմինները, լիազորությունները, դրանց իրավական, տնտեսական, ֆինանսական հիմքերն ու երաշխիքները, ինչպես նաև կարգավորում է պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների փոխհարաբերությունները։ Մյուս կողմից, Ազգային ժողովը, հաստատելով պետական բյուջեն, հաստատում է նաև պետական բյուջեից համայնքներին տրամադրվող լրավճարների, սուբվենցիաների և այլ պաշտոնական տրանսֆերտների չափերը, որոնց միջոցով սահմանում է տեղական ինքնակառավարման համակարգի զարգացման վերաբերյալ պետության տվյալ տարվա քաղաքականությունը: Պետական քաղաքականության ուղղությունները հստակեցնող Ազգային ժողովի ընդունած օրենքներն ուղղակիորեն և անուղղակիորեն առնչվում են տեղական ինքնակառավարման համակարգի խնդիրներին: Մասնավորապես, սահմանամերձ տարածաշրջանների, աղետի գոտու վերականգնման համալիր միջոցառումների մասին օրենքներով նախատեսված միջոցառումները միտում ունեն բարելավելու համապատասխան համայնքների սոցիալ-տնտեսական վիճակը, աջակցելու ենթակառուցվածքների և սոցիալական օբյեկտների վիճակի բարելավմանը և այլն:
Շատերի մեջ այն կարծիքն է ձևավորվել, որ հատկապես փոքր համայնքները չեն կարող որևէ ազդեցություն ունենալ ինչպես համապետական, այնպես էլ համայնքներին վերաբերող օրենքների ու որոշումների ընդունման վրա: Իրականում բոլոր համայնքներն Ազգային ժողովի օրենսդրական գործունեության վրա կարող են ազդել խորհրդարանական լոբբինգի կիրառմամբ՝ իրենց համայնքներից ընտրված պատգամավորների, ինչպես նաև քաղաքական կուսակցությունների միջոցով: Համայնքներն օրենսդիր մարմնի առջև կարող են հանդես գալ նաև միասնական` համապատասխան միությունների ու հասարակական կազմակերպությունների ներգրավմամբ: Հարկ է նկատել, որ Ազգային ժողովը, տեղական ինքնակառավարման համակարգին առնչվող օրենսդրական փաստաթղթեր ընդունելիս, հնարավորինս հաշվի է առնում ՏԻՄ-երի կարծիքը, այս կամ այն նախագծի վերաբերյալ նրանց դիտողություններն ու առաջարկությունները՝ պատգամավորական հանդիպումների և խորհրդարանական լսումների միջոցով:
Հատկանշական է, որ «Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքը համայնքի ղեկավարի աշխատավարձի սահմանումը հարաբերության մեջ է դրել Ազգային ժողովի պատգամավորի աշխատավարձի նկատմամբ: Հարկ է նշել, որ նախորդ օրենքում հարաբերության օբյեկտը մարզպետի աշխատավարձն էր: Նման հարաբերության տրամաբանությունը բխում է համայնքի ղեկավարի և ԱԺ պատգամավորի ընտրովի լինելու հանգամանքից:
Օրենսդիր իշխանության և ՏԻՄ-երի փոխհարաբերությունների համատեքստում հատուկ ուշադրության է արժանի օրենքի այն ձևակերպումը, համաձայն որի Ազգային ժողովի ընդունած օրենքներով համայնքների եկամուտների նվազեցումը և ծախսերի ավելացումը պետք է փոխհատուցի պետությունը: Այս դրույթը կարևորվում է նրանով, որ գործնականում քիչ չեն դեպքերը, երբ Ազգային ժողովը հարկային արտոնություններ է տրամադրում այս կամ այն ընկերություններին: Այդ արտոնությունները վերաբերում են նաև համայնքների բյուջեների եկամտի աղբյուրներին, որոնք արդեն իսկ պլանավորված են համապատասխան բյուջեներում: Այս դրույթը ենթադրում է, որ այսուհետ նման արտոնություններ սահմանելու դեպքում պետական բյուջեից համայնքների բյուջեներին պետք է վերադարձվեն արտոնությունների այն գումարները, որոնք պետք է ուղղվեին համայնքների բյուջեներ: Նշված դրույթն ապահովագրում է տեղական ինքնակառավարման համակարգը օրենսդիր իշխանության քաղաքական որոշումներով պայմանավորված ֆինանսական կախվածությունից: Գործնականում ՏԻՄ-երը զրկված են օրենսդրական գործընթացներին որևէ կերպ մասնակցելու հնարավորությունից: Օրենսդրական նախաձեռնության իրավունքը պատկանում է միայն ԱԺ պատգամավորներին և կառավարությանը: Կառավարության միջոցով ՏԻՄ-երը, ըստ էության, օրինագծեր չեն կարող ներկայացնել ԱԺ, քանի որ գործադիր իշխանության մաս չեն կազմում: Փաստորեն, տեսականորեն չի կարելի բացառել այն հանգամանքը, որ կարող է ընդունվել տեղական ինքնակառավարման ոլորտին առնչվող օրենք` առանց համայնքների կարծիքը հաշվի առնելու կամ դրանց մասնակցության: Որպես կանոն, այդ բացը լրացնում են հասարակական կազմակերպությունները, որոնք, կազմակերպելով տարաբնույթ սեմինարներ, կոնֆերանսներ և այլն, քննարկում են այս կամ այն օրինագիծը ՏԻՄ-երի ներկայացուցիչների հետ, որից հետո իրենց հավաքական դիտողություններն ու առաջարկություններն են ներկայացնում կառավարություն և Ազգային ժողով:
Մեր երկրում ՏԻՄ-երի լիազորությունների շրջանակները սահմանվում են օրենքով՝ ելնելով հանրային կառավարման ապակենտրոնացման պահանջներից: Այս առումով խիստ կարևոր է կառավարման կենտրոնացման ու ապակենտրոնացման միջև արդյունավետ հարաբերակցության ստեղծումը։ Դրա համար նախ պետք է հենվել կենտրոնացման ու ապակենտրոնացման դասական գաղափարախոսության հիմնադրույթների և ապա մեր հանրապետության տեղական ինքնակառավարման առանձնահատկությունների վրա։
Կենտրոնացման և ապակենտրոնացման խնդիրը քննարկելիս հաճախ հիմք է ընդունվում այն մտայնությունը, թե ապակենտրոնացումը, որպես ժողովրդավարության դրսևորում տեղերում, լավ է, իսկ կենտրոնացումը` վատ։ Մեկը բնութագրվում է կառավարման վերին մակարդակի կողմից միասնական խիստ վերահսկողությամբ, մյուսը՝ ստորին մակարդակի ինքնուրույնությամբ և նախաձեռնությամբ։ Իրականում խոսքը չի վերաբերում երկու հակադիր բևեռների և դրանցից մեկի ընտրությանը։ Մի կողմից՝ միշտ էլ առկա է կենտրոնի որոշակի վերահսկողություն, առանց որի կազմակերպական օղակները պարզապես կմեկուսանան և կգործեն անհամաձայնեցված, մյուս կողմից՝ տեղական մակարդակում պահանջվում է գործողությունների որոշակի ազատություն, առանց որի հնարավոր չէ ոչինչ անել։ Հիմնախնդիրն այն է, թե ինչպե՞ս պետք է դրանք զուգակցել կամ հաշվեկշռել` առավելագույն արդյունավետության հասնելու համար։ Փորձը ցույց է տալիս, որ ավելի մեծ արդյունավետության կարելի է հասնել միայն վերահսկողության կրճատման ճանապարհով։
Ինչպես վկայում է զարգացած երկրների փորձը, ապակենտրոնացված վարչատարածքային համակարգը պայմանավորում է տեղական վերնախավի ձևավորումը, նրա դրսևորումը տեղական, բայց սկզբունքորեն նոր, ինքնուրույն քաղաքական ու տնտեսական գործառույթների մակարդակում, որն ազգային քաղաքական կյանքի անբաժանելի և կարևորագույն հատվածներից է։ Կառավարման ստորին օղակներն ավելի բարձր օղակների հետ հարաբերություններում կարող են հանդես գալ որպես հակակշիռ կամ դիմակայող գործոն` ապահովելով հետադարձ օբյեկտիվ կապ։
Ակնհայտ է, որ տեղական ու տարածքային մակարդակներում ապակենտրոնացումն ակտիվացնում է բնակչության մասնակցությունը ինչպես տնտեսական, այնպես էլ սոցիալական զարգացման գործընթացներին։ Միաժամանակ, լիազորությունների փոխանցումն իշխանության տեղական մարմիններին թեթևացնում է կառավարման կենտրոնական մարմինների ծանրաբեռնվածությունը։
Այսպիսով, ապակենտրոնացումը ժողովրդավարական և արդյունավետ կառավարման ինստիտուցիոնալ նախապայմաններից մեկն է և արդարացված է այնքան, որքան ծառայում է այդ նպատակին։
Անդրադառնալով կառավարման հանրապետական մարմինների, մարզպետարանների և ՏԻՄ-երի միջև ներկայումս գործող կենտրոնացման ու ապակենտրոնացման հարաբերակցությանը, հարկ է նշել, որ այն սահմանվել է ՀՀ-ում տեղական ինքնակառավարման համակարգի ձևավորման սկզբնական փուլում և ներկայումս ունի կատարելագործման կարիք։ Վերջինս անհրաժեշտ է իրականացնել՝ հաշվի առնելով, մի կողմից, այդ ոլորտում անցումային տնտեսական համակարգ ունեցող երկրների փորձը, մյուս կողմից` տեղական ինքնակառավարման պրակտիկան մեր երկրում։
Անցումային տնտեսություն ունեցող երկրների փորձը, ինչպես նաև մեր հանրապետությունում տեղական ինքնակառավարման համակարգի զարգացման տրամաբանությունը հավաստում են, որ հասունացել է գործառույթների իրականացման կենտրոնացման ու ապակենտրոնացման միջև նոր, առավել արդյունավետ հարաբերակցություն ստեղծելու խնդիրը։ Խնդրի լուծման համար պետք է նկատի ունենալ, որ ՏԻՄ-երին վերապահված են բավականին ծախսատար պարտադիր լիազորություններ, որոնց կատարումը, եկամուտների ներկայիս պայմաններում, գրեթե անհնար է։ Փաստորեն, հանրային հատվածի եկամուտների բավականին փոքր մասի տրամադրումը, լայն ծախսային լիազորությունների պարտադիր ամրագրման պայմաններում, ըստ էության, հակասում է ՏԻՄ-երի պարտադիր լիազորությունների կատարման հաշվետվականության սկզբունքին։
Հանրապետությունում տարածքների զարգացման անհամաչափության կրճատման առումով գնալով մեծանում է համայնքների սոցիալ-տնտեսական զարգացման նպատակային ծրագրերի դերը: Վերջիններիս մշակման ժամանակ անհրաժեշտ է առանձնահատուկ ուշադրություն դարձնել ծրագրի համակարգվածությանը: Այսպիսով, համայնքը կարող է դիտվել որպես համակարգ, որի շրջանակներում դրա բոլոր տարրերը փոխհամաձայնեցված են և նպաստում են համայնքի համամասնական զարգացմանը: Բացի այդ, համայնքի սոցիալ-տնտեսական զարգացման ծրագրերում համայնքն անհրաժեշտ է դիտարկել որպես մեկ ամբողջություն՝ ցուցաբերելով համակողմանի մոտեցում դրա զարգացման բոլոր պայմանների և բնագավառների նկատմամբ, իսկ մշակվող ծրագրերը պետք է լինեն իրատեսական՝ հիմնավոր և իրականանալի։ Ըստ որում, համայնքի զարգացման ծրագրերում հնարավորինս պետք է զուգակցվեն համայնքի, մարզի և հանրապետության շահերը:
Այս ամենով հանդերձ, զարգացման ծրագիրը պետք է դրվի հրապարակային քննարկման այն պարզ պատճառով, որպեսզի համայնքի բնակիչները ճշգրիտ պատկերացում ունենան հեռանկարային և առկա հիմնախնդիրների, դրանց լուծման ուղիների վերաբերյալ և արտահայտեն իրենց վերաբերմունքը: Միաժամանակ, ֆինանսական միջոցների սղության պատճառով պահանջվում է ծրագրերում ընդգծել կարևոր և հրատապ լուծում պահանջող խնդիրները և անհրաժեշտաբար ապահովել ծրագրի և բյուջեի կապը:
Հայաստանում առկա սոցիալական, տնտեսական, քաղաքական, քաղաքացիական, մշակութային բազմաթիվ խնդիրների լուծումը որոշակիորեն պայմանավորված է կառավարման գործընթացներում բնակչության ակտիվ մասնակցությամբ: Մասնավորապես, տեղական մակարդակում միայն համայնքի բնակիչների կառուցողական մասնակցությունը տեղական ինքնակառավարմանը կարող է ապահովել հասարակության լայն խավերի շահերի պաշտպանությունը. դրանով է պայմանավորված համայնքի ծրագրերի իրականացման հաջողությունը:
Ինչպես հայտնի է, հասարակության մասնակցությունը տեղական ինքնակառավարմանը մի գործընթաց է, որի շնորհիվ շահագրգիռ կողմերն ազդեցություն են գործում և վերահսկողություն սահմանում համայնքային գերակայությունների հաստատման, քաղաքականությունների մշակման, ռեսուրսների բաշխման ու վերաբաշխման, հանրային ապրանքների ու ծառայությունների մատչելիության ապահովման վրա: Գործընթացը կարևոր է համայնքի բնակիչների շրջանում շահագրգիռ խմբերի ձևավորման և դրանց զարգացման իմաստով: Հայաստանում ներկայումս առկա են հասարակության մասնակցությունն ապահովող քաղաքական և հասարակական որոշակի կառույցներ ու հաստատություններ, այդ թվում` մոտ 100 կուսակցություն, 50 կրոնական, 3000 հասարակական կազմակերպություն և հիմնադրամ, 26 ճյուղային արհմիություն, 120 լրատվամիջոց, 20 հեռուստատեսային կայան և 12 ռադիոընկերություն: Տարածքների համաչափ զարգացման, տեղական արդյունավետ ինքնակառավարման ասպարեզում մասնակցության ապահովումը կարևոր է նաև ժողովրդավարության կարևոր պայման հանդիսացող տեղեկատվության, թափանցիկության, հաշվետվության, վերահսկողության սկզբունքի տեսանկյունից:
Թաթուլ ՄԱՆԱՍԵՐՅԱՆ
Պրոֆեսոր
Լևոն ՎՐԹԱՆԵՍՅԱՆ
Էդմոնդ ՄԻՔԱՅԵԼՅԱՆ

Մեկնաբանություններ