ԺՈՂՈՎՐԴԻ ԻՇԽԱՆՈՒԹՅՈՒՆ` ՏԵՂԵՐՈՒՄ

Մեր երկրում տարածքների անհամաչափ զարգացմանն առնչվող խնդիրների արդյունավետ լուծումներն առանձին դեպքերում պահանջում են արտերկրում կուտակված ուսանելի փորձի ուսումնասիրություն: Մի շարք երկրներում դրանք պայմանավորված են փոքր, «գաճաճ» համայնքների կրճատմամբ և ավելի մեծ համայնքների հետ դրանց միավորմամբ: Շվեդիայում, օրինակ, 1954 թվականից սկսած մինչև 1999 թվականը համայնքների թիվը 2498-ից կրճատվել է մինչև 289-ի՝ 1952 թվականին կազմելով 1037, 1971-ին՝ 464 համայնք։ Շվեդական ամենափոքր համայնքն ունի 3000, իսկ ամենամեծը՝ Ստոկհոլմը՝ 700000 բնակիչ։ Իսկ Դանիայում 1970 թվականին իրականացված վարչատարածքային բարեփոխումների արդյունքում 1300 համայնքների թիվը կրճատվեց և հասցվեց 275-ի (ներառյալ` Կոպենհագենը և Ֆրեդերկսբուրգը)։ Ներկայումս Դանիայում համայնքների 43,6 %-ն ունի 5-10 հազար բնակիչ։ Ամենամեծ համայնքն ունի 282100, իսկ ամենափոքրը՝ 2400 բնակիչ։ Ինչ վերաբերում է Գերմանիային, ապա այստեղ Լյուդվիգ Էրհարդը` 1965-1975 թվականներին իրականացրեց համայնքային բարեփոխումներ, որոնց նպատակն էր մեծ քաղաքներին անընդհատ աճող բնակչության համար զարգացման ավելի լայն հնարավորություններ ընձեռել և միաժամանակ գյուղական բնակավայրերում տեղական ինքնակառավարումն ուժեղացնել։ Այդ ժամանակահատվածում արևմտագերմանական համայնքների թիվը 24000-ից նվազեց մինչև 8500։ Ամենաարմատական բարեփոխումը, այս առումով, իրականացվեց Հյուսիսային Հռենոս-Վեստֆալիայում, որտեղ համայնքների թիվը նվազեց 6 անգամ։
Հիշարժան է նաև Լեհաստանի փորձը. սոցիալիստական ճամբարի փլուզումից անմիջապես հետո այստեղ պետական իշխանության մարմինների վարչական բարեփոխումների ընթացքում փոփոխվեց դեռևս 1975-ից գործող տարածքային բաժանումը, երբ ողջ երկիրը բաժանված էր 49 վոյեվոդությունների և մոտավորապես երկուսուկես հազար համայնքների։ Բարեփոխումները նախատեսում էին նախ կրճատել վոյեվոդությունների թիվը, որոնք չափազանց շատ էին ժողովրդավարական և ապակենտրոնացված պետության համար և հիմնադրել իշխանության տեղական մարմինների երկրորդ մակարդակը նույնպես՝ օկրուգը։ Սեյմի որոշման համաձայն` 1998 թ. ամռանը Լեհաստանը վարչականորեն բաժանվեց 16 վոյեվոդությունների և 373 օկրուգների, ներառյալ 65 քաղաքային օկրուգները։ Միաժամանակ լուծարվեցին 268 տարածքային ներկայացուցչությունները, և դրանց գործառույթների մեծ մասը փոխանցվեց նոր օկրուգներին։
Բալթյան երկրներից Էստոնիայում համայնքների թիվը 1890-ին 1000-ից նվազեց 387-ի, իսկ 1938-39 թվականներին դարձավ ընդամենը 281։ Վարչատարածքային վերակազմավորումները հանդիսանում են Լատվիայի տեղական ինքնակառավարման բարեփոխումների հանգուցային տարրերը։ Տեղական ինքնակառավարման մարմինների առաջին մակարդակի ներկայացուցչական մարմինների իրավասության տակ գտնվող բնակչությունը կազմում է միջինը 4,4 հազար մարդ։ Գյուղական համայնքների բնակչությունը միջինը 1,7 հազար մարդ է, ընդ որում, դրանց մեկ երրորդում բնակչությունը պակաս է հազարից, և գյուղական համայնքների միայն հինգ տոկոսում է բնակչությունը հասնում հինգ հազարի։ Քաղաքների մեծամասնության բնակչությունը (70 քաղաքից 44-ում) չի գերազանցում 5000-ը, օկրուգների երկու երրորդը (26 օկրուգից 18-ը) բնակեցված է 15000-ից պակաս, միայն մեկ մարզում է (Ռիգա) ապրում 100000-ից ավելի բնակիչ։
Անդրադարձը համայնքների խոշորացման ոլորտում տարբեր երկրներում տարվող քաղաքականությանը և ձեռք բերված արդյունքներին հավաստում է, որ համայնքների խոշորացմանն ուղղվելիք քաղաքականությունը մեր երկրում հնարավորություն կտար խուսափելու ֆինանսական միջոցների փոշիացումից, միավորված միջոցների հաշվին լուծելու փոքր համայնքների սոցիալ-տնտեսական հիմնախնդիրները և բարձրացնելու միջոցների օգտագործման արդյունավետությունը: Ներկայումս համայնքների միավորման ձևերի և կարգավիճակի վերաբերյալ աշխարհի տարբեր երկրներում ձևավորվել են հետևյալ մոտեցումները։ Ըստ դրանց, համայնքներն օրենքով կարող են միավորվել, եթե դրանց բնակավայրերը միաձուլվել են համայնքների կամավոր նախաձեռնությամբ՝ ավագանիների այդ մասին ընդունած որոշումների հիման վրա, կամ ելնելով հասարակության շահերից, կառավարության օրենսդրական նախաձեռնությամբ, ինչպես նաև եթե տեղական ընտրությունների արդյունքում համայնքում երկու անգամ անընդմեջ չի ձևավորվում տեղական ինքնակառավարման մարմիններից մեկը։
Ամեն դեպքում, համայնքների միավորում իրականացվում է նախապես տվյալ համայնքների բնակչության հետ խորհրդակցելով կամ տեղական հանրաքվե անցկացնելով։ Ըստ որում, միավորվող համայնքները պետք է ունենան ընդհանուր սահման, իսկ նորաստեղծ համայնքի անվանումը կատարվում է օրենքով, հաշվի առնելով համայնքի ավագանու կարծիքը։ Եթե վերջինս հաջողությամբ իրականացվում է, նորաստեղծ համայնքը հանդիսանում է միավորված համայնքների իրավահաջորդը, իսկ համայնքի տարածքն ու սեփականությունը համապատասխանում են միավորված համայնքների տարածքին և սեփականությանը։
Գոյություն ունի փոքր համայնքների հիմնախնդիրների լուծման մի այլ ուղի ևս՝ միջհամայնքային միավորումների ստեղծումը: Վերջիններս կարող են ստեղծվել համայնքների կամավոր միավորմամբ և օրենքով՝ կառավարության օրենսդրական նախաձեռնությամբ: Դրանք կոչված են իրականացնելու համայնքներին պատվիրակված և պարտադիր լիազորություններ, որոնք վերաբերում են միջհամայնքային միավորումում ընդգրկված համայնքներում ծառայությունների մատուցմանը, մասնավորապես ջրամատակարարմանը, ջրահեռացմանը, ոռոգմանը և ջեռուցմանը, աղբահանությանը, միջհամայնքային ենթակայության ճանապարհների, կամուրջների և այլ կառույցների վերանորոգմանն ու շինարարությանը, միջհամայնքային տրանսպորտի աշխատանքի, առողջապահական հիմնարկների գործունեությանը, ինչպես նաև այլ բնույթի աշխատանքների կազմակերպմանը:
Մեր համոզմամբ, միջհամայնքային միավորումների իրավական կարգավիճակը, հիմնման և համալրման կարգը, լիազորությունների շրջանակը, սեփականության ամրագրման և ֆինանսավորման կարգը պետք է սահմանվեն օրենքով՝ լրացումներ կատարելով «Տեղական ինքնակառավարման մասին» ՀՀ օրենքում։ Ինչ վերաբերում է տեղական ինքնակառավարման ոլորտում իրականացվող քաղաքականությանը, ապա այն սերտորեն առնչվում է ՀՀ Սահմանադրությամբ ամրագրված մարմինների՝ ՀՀ նախագահի, իշխանության թևերի (օրենսդիր, գործադիր և դատական), համայնքի ղեկավարի և համայնքի ավագանու իրավական կարգավիճակին, դրանց գործառույթների և դրանց միջև դրսևորվող փոխհարաբերությունների համալիրին:
ՏԻՄ-երի գործունեության շրջանակը, նրանց բազմաթիվ ու բազմաբնույթ լիազորությունները, երկրի սոցիալ-տնտեսական և քաղաքական կյանքում ունեցած դերն ու նշանակությունը, բնականաբար, կանխորոշում են ամենատարբեր ֆիզիկական և իրավաբանական անձանց հետ ՏԻՄ-երի փոխհարաբերությունների համակարգի կառուցվածքը: Իսկ ՏԻՄ-երի փոխհարաբերությունների համակարգն իրականում օրենսդրությամբ սահմանված ոլորտներում և շրջանակներում այն գործառույթների, կապերի ու սկզբունքների համալիրն է, որոնց միջոցով ՏԻՄ-երը, մի կողմից, իրականացնում են իրենց լիազորությունները և լուծում համայնքային նշանակության խնդիրները, իսկ մյուս կողմից՝ իրենց վրա են կրում պետական իշխանության մարմինների ուղղակի և անուղղակի կարգավորիչ ազդեցությունը։ Մեր երկրում այս համակարգը բավականին բարդ է, ինչը կապված է փոխհարաբերությունների սուբյեկտների քանակի, դրանց միջև կապերի խաչաձևման ու զուգորդման, փոխհարաբերությունների մակարդակների որակական տարբերությունների և մի շարք այլ գործոնների հետ։ ՀՀ-ում ՏԻՄ-երի փոխհարաբերություններն ունեն ներհամայնքային, միջհամայնքային, տարածաշրջանային, համապետական և միջազգային բնույթ։
Փոխհարաբերությունների այս մակարդակները հիմնված են միջազգային լավագույն փորձի ուսումնասիրության և կիրառման վրա և միմյանցից տարբերվում են օրենքով դրանց վերապահված լիազորություններով, ՏԻՄ-երի խնդիրների շրջանակով, գործառույթների բնույթով, իրավական հիմքերով, համայնքների ինքնուրույնության աստիճանով և այլ չափանիշներով: Փոխհարաբերությունների կառուցվածքից երևում է, որ ներհամայնքային մակարդակն ընդգրկում է հիմնականում երկու տիպի փոխհարաբերություններ։ Առաջինը վերաբերում է ՏԻՄ-երի երկու թևերի՝ գործադիր (համայնքի ղեկավար) և ներկայացուցչական (համայնքի ավագանի) մարմինների փոխհարաբերություններին, իսկ երկրորդը՝ ՏԻՄ-երի և համայնքի առևտրային կազմակերպությունների և բյուջետային հիմնարկների, համատիրությունների և համայնքի անդամների միջև բազմաբնույթ փոխհարաբերություններին:
Թե ինչքան կհաջողվի բարելավել տարածքային կառավարման համակարգը և կրճատել անհամաչափ զարգացումը, ցույց կտան առաջիկա տարիները: Մինչ այդ, օրենքով ամրագրված դրույթների կիրառումը թույլ է տալիս վեր հանել համայնքի զարգացմանը խոչընդոտող կարևորագույն խնդիրները և գտնել դրանց լուծման արդյունավետ ուղիները: Դրանցից առավել արդիական են քաղաքացիների և տնտեսավարող սուբյեկտների իրավունքների պաշտպանության, ֆինանսների, հասարակական կարգի պահպանության, հողօգտագործման, կոմունալ տնտեսության և բարեկարգման, տրանսպորտի, առևտրի և սպասարկման խնդիրները, որոնք տարբերակված մոտեցումներ են պահանջում` ելնելով տվյալ համայնքի առանձնահատկություններից: Պակաս կարևոր չեն նաև կրթության, մշակույթի երիտասարդության հետ տարվող աշխատանքների, առողջապահության և սպորտի, աշխատանքի և սոցիալական ծառայության, գյուղատնտեսության, բնության և շրջակա բնական միջավայրի պահպանությանն առնչվող խնդիրները։
Հաճախ հենց վերը նշված խնդիրների արդյունավետ լուծումներով է պայմանավորված այն հանգամանքը, թե համայնքի ղեկավարությանը որքանով կհաջողվի պահպանել ներքին մարդկային ռեսուրսները, կանխել գյուղական բնակավայրերի ամայացումը, երիտասարդ աշխատուժի արտահոսքը և սոցիալական իրական առաջընթացը: Նման խնդիրների անբավարար լուծումները հանգեցնում են նրան, որ խորանում է վիհը ոչ միայն քաղաքների և գյուղերի զարգացման մակարդակների միջև, այլև տարբեր մարզերի գյուղական բնակավայրերում: Առավել ակնհայտ են մնում Երևանի և մարզերի բնակչության սոցիալ-տնտեսական զարգացման անհամաչափությունները: Հետևաբար, դրանց կրճատման նպատակով անհրաժեշտ է պետության միջամտությունը` մշակելու և իրականացնելու տարբերակված սոցիալ-տնտեսական արդյունավետ քաղաքականություն:
Այս իմաստով առանձնահատուկ կարևորություն են ձեռք բերում մարզպետարանների և հանրապետական գործադիր մարմինների տարածքային ստորաբաժանումների ու ծառայությունների հետ փոխհարաբերությունները: Սակայն ՏԻՄ-երը կարող են փոխհարաբերությունների մեջ մտնել ոչ միայն իրենց գործունեությունը համակարգող, այլև մյուս մարզպետարանների և հանրապետական գործադիր մարմինների հետ, մասնակցել մի քանի մարզերի տարածքներում իրականացվող ծրագրերին:
Ի վերջո, տարածքային կառավարման արդյունավետության բարձրացման առումով կարևոր է նկատել, որ տեղական ինքնակառավարման և գործադիր իշխանության մարմինների միջև կարող են գոյություն ունենալ նաև խորհրդատվական բնույթի հարաբերություններ, որոնք իրականացվում են մարզխորհրդի միջոցով: Վերջինս, խորհրդատվական մարմին լինելուց բացի, օժտված է նաև որոշումների ընդունման իրավասությամբ: Մարզխորհրդի կազմում սովորաբար ընդգրկվում են մարզպետը, Երևանի քաղաքապետը և համայնքների ղեկավարները: Մարզխորհրդում քննարկվում են մարզի սոցիալ-տնտեսական զարգացման ծրագրերը, մարզի կտրվածքով ՀՀ պետական բյուջեից տրամադրվող հատկացումները, կառավարությանը և վարչապետին ներկայացվող մարզպետի հաշվետվությունները և այլն։ Այս ամենից զատ, ըստ մեզ, հատկապես կարևորվում է արժանահավատ վիճակագրության տրամադրումը Վիճակագրության ազգային ծառայությանը և կառավարությանը, ինչն էլ հիմք է ծառայում հետագա ծրագրերի մշակման և դրանց իրականացման համար:
Թաթուլ ՄԱՆԱՍԵՐՅԱՆ
Պրոֆեսոր
Լևոն ՎՐԹԱՆԵՍՅԱՆ
Էդմոնդ ՄԻՔԱՅԵԼՅԱՆ

Մեկնաբանություններ