ԺՈՂՈՎՐԴԻ ԻՇԽԱՆՈՒԹՅՈՒՆ` ՏԵՂԵՐՈՒՄ

Հայաստանի Հանրապետության տնտեսության զարգացման կարևորագույն խոչընդոտներից մեկը երկրի տարածքների անհամաչափ զարգացումն է: Անհամաչափությունների կրճատումը կարող է էականորեն նպաստել գյուղական բնակավայրերից դեպի քաղաքներ (հիմնականում` Երևան) ներքին ներգաղթի` ուրբանիզացիայի տեմպերի կրճատմանը, ինչպես նաև սոցիալական բազմաթիվ խնդիրների լուծմանը: Խնդիրն իր հրատապությունը չի կորցնում Խորհրդային Միության փլուզումից ի վեր, սակայն ո՛չ տեղական ինքնակառավարման ոլորտում իրականացված բարեփոխումները, ո՛չ օրենսդիր և գործադիր իշխանությունների կողմից բազմիցս ձեռնարկված քայլերն առայժմ շոշափելի արդյունքներ չեն արձանագրել: Անհրաժեշտ է խնդիրը դիտարկել միանգամից մի քանի հարթություններում և տալ համակարգված լուծում:
Ներկայումս գործող տեղական ինքնակառավարման համակարգը, ինչպես հայտնի է, կոչված է ապահովելու տարածքների սոցիալ-տնտեսական համաչափ և կայուն զարգացումը, սակայն, դատելով երկրի նախագահի և վարչապետի` այս տարվա մարտին և ապրիլին տված քննադատական գնահատականներից, այն մնում է անբավարար վիճակում: Միջազգային փորձը վկայում է, որ մի շարք խնդիրների լուծման արդյունավետությունը տեղերում պայմանավորված է նրանով, որ տեղական ինքնակառավարման մարմինները ոչ միայն տարածքային առումով են ավելի մոտ բնակչությանը, այլև լավ իրազեկված են մարդկանց հոգսերի, տեղի պայմանների և հնարավորությունների մասին, ուստի կարող են ավելի արագ արձագանքել տարբեր խնդիրների, որոնք առաջանում են տարածքային մակարդակում: Եվրամիության անդամ երկրներում, օրինակ, իշխանություններին հասցեագրված բնակիչների բողոքների մեծ մասը լուծվում է հենց տեղական ինքնակառավարման մակարդակում, ինչը միշտ չէ, որ կարելի է արձանագրել Հայաստանում։ Տեղական ինքնակառավարման մարմինները հնարավորություն ունեն ապահովելու համայնքում գործող տարբեր ծառայությունների հորիզոնական ինտեգրացումը և կոորդինացումը, դրանց գործունեությունը նպատակամղելու միասնական հիմնախնդրի լուծմանը, ինչը, վերջին հաշվով, հանգեցնում է համայնքի սոցիալ-տնտեսական և մշակութային համալիր զարգացմանը։ Իրականում մի շարք տեղական նշանակության խնդիրներ իրենց լուծումը գտնում են համայնքի և մարզի սահմաններից դուրս` Երևանում:
Արդեն մի քանի տարի է, ինչ հետխորհրդային մի շարք երկրներում, այդ թվում` Հայաստանում, արմատավորվել է տեղական ինքնակառավարման համակարգը: Մեր երկրում համակարգի արմատավորումը քաղաքականապես ապահովվել է 1996, 1999 և 2002 թվականներին կայացած տեղական ինքնակառավարման մարմինների (ՏԻՄ-երի) ընտրությունների արդյունքում: Ինչ վերաբերում է տնտեսական հիմքերին, ապա դրանք են ՏԻՄ-երին ամրագրված համայնքային սեփականությունը և ինքնուրույն բյուջեի առկայությունը, իսկ կազմակերպական առումով՝ համապատասխան լիազորություններով օժտված ՏԻՄ-երի ձևավորումը: Կարևոր են նաև ՏԻՄ օրենսդրական հիմքերը, ներառյալ տեղական ինքնակառավարման իրավահարաբերությունները կարգավորող օրենքներն ու ենթաօրենսդրական ակտերը: Դրանցից առավել կարևորներն են ՀՀ Սահմանադրությունը, «ՀՀ վարչատարածքային բաժանման մասին», «Տեղական ինքնակառավարման մասին», «Տեղական ինքնակառավարման մարմինների ընտրության մասին», «ՀՀ բյուջետային համակարգի մասին», «Ֆինանսական համահարթեցման մասին», «Տեղական տուրքերի և վճարների մասին» օրենքները, ինչպես նաև այլ օրենքներ և իրավական ակտեր։ Մասնավորապես, Սահմանադրությունն արձանագրում է, որ ժողովուրդն իր իշխանությունն իրականացնում է պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների միջոցով, երաշխավորելով դրանց իրավահավասարությունը և բացառելով մի կառավարման մարմնի ենթակայությունը մյուսին: Այս ամենով հանդերձ, երկրի բազմաթիվ համայնքներում նկատվում է ոչ թե ժողովրդի իշխանություն` տեղերում, այլ տարբեր խմբերի շահերից բխող տեղական համայնքների կառավարում: Դեռևս հիմնականում տեսական մակարդակի վրա են մնում նաև համայնքներում ստեղծվող ՏԻՄ-երի առջև դրվող համայնքային սեփականության տնօրինության և համայնքային նշանակության հարցերի լուծման խնդիրները:
Որոշ դեպքերում համայնքի անդամները, կատարելով սխալ ընտրություն համայնքի ղեկավարի ընտրության հարցում, դիմագրավում են լուրջ դժվարությունների, թեև ՀՀ Սահմանադրությամբ ամրագրված են համայնքի ղեկավարի պաշտոնանկության և նրա պաշտոնակատարին նշանակելու ինստիտուտները: Սահմանադրությունն ամրագրում է նաև համայնքի բյուջեի ինստիտուտը, մասնավորապես, տեղական ինքնակառավարման մարմինների իրավունքը՝ ունենալու օրենքով սահմանված կարգով իրենց մշակած, հաստատած, կատարվող և վերահսկվող համայնքի բյուջե, ինչպես նաև օրենքով սահմանված կարգով սահմանելու տեղական տուրքեր և վճարներ: Այս հարցում ևս գույքահարկի և ջրի վարձի հավաքման գործընթացները խնդրահարույց են, թեև Սահմանադրությունն այս բնագավառում հստակ սահմանազատել է համայնքի ավագանու և ղեկավարի լիազորությունները՝ նախատեսելով, որ համայնքապետարանի աշխատակազմի մշակած համայնքի բյուջեի նախագիծը և տեղական տուրքեր ու վճարներ սահմանելու մասին առաջարկությունները համայնքի ղեկավարի ներկայացմամբ հաստատվում են ավագանու կողմից, որը վերահսկում է նաև համայնքի բյուջեի կատարման վերահսկողությունը: Հայաստանում այս ասպարեզում կուտակված առաջին տարիների փորձը վկայում է, որ օրենքներում ամրագրված վերը նշված դրույթները որոշակիորեն նպաստել են տեղական ինքնակառավարման իրավական դաշտի ձևավորմանը, սակայն մինչ օրս նկատվում է դրանք կիրարկելու մեխանիզմների կատարելագործման անհրաժեշտություն:
Հայաստանում տեղական ինքնակառավարման համակարգի ձևավորման համար ելակետային նշանակություն ունեցավ դրա տարածքային հիմքերի ստեղծումը, որն իրականացվեց Սահմանադրության և «ՀՀ վարչատարածքային բաժանման մասին» օրենքի հիման վրա: ՀՀ տարածքը բաժանվեց 10 մարզի և մարզի կարգավիճակ ունեցող Երևան քաղաքի, որոնցում իրականացվում է պետական կառավարում: Տեղական ինքնակառավարումն իրականացվում է «Վարչատարածքային բաժանման մասին» օրենքով սահմանված 915 համայնքներում, այդ թվում` 47 քաղաքային և 868 գյուղական: Ի սկզբանե վարչատարածքային համակարգի մշակման հիմնական սկզբունքն է եղել՝ հաշվի առնելով համայնքների բնակչության թիվը, տնտեսական, աշխարհագրական, պատմական և այլ գործոններ, յուրաքանչյուր բնակավայր օժտել ինքնակառավարման իրավունքով, այդ իսկ պատճառով համայնքների քանակը նախկինի համեմատ աճեց մոտավորապես երկու անգամ: Ընդսմին, ներկայումս զգացվում է հանրապետության վարչատարածքային բաժանման վերանայման անհրաժեշտություն:
Քանի որ ՀՀ-ում նշված գործոնները խիստ տարաբնույթ են, վարչատարածքային բաժանման արդյունքում գոյացած համայնքներն ունեն որոշակի առանձնահատկություններ և զգալիորեն տարբերվում են միմյանցից՝ բնակչության թվով, ըստ բարձունքային նիշերի, աշխարհագրական դիրքի, զարգացման աստիճանի և այլ հատկանիշների (աղյուսակ):

ՀՀ համայնքների բնութագրերն ըստ մարզերի 2011 թ. մայիսի 1-ի դրությամբ
Աղյուսակի տվյալներից երևում է, որ ՀՀ համայնքների 6,3 %-ը քաղաքային է, 93,7 %-ը՝ գյուղական, 16,9 %-ը` լեռնային, որոնք գտնվում են ծովի մակերևույթից 1700-2000 մետր բարձրության վրա, իսկ 12,2 %-ը՝ բարձրլեռնային` ծովի մակերևույթից 2000 և ավելի մետր բարձրության վրա: Համայնքների 19,7 %-ը սահմանամերձ է: Նշված տարբերությունների ու առանձնահատկությունների բացահայտումը կարևոր նշանակություն ունի համայնքների նկատմամբ տարբերակված պետական քաղաքականության մշակման առումով: Խնդիրն այն է, որ բնակչության խոցելի խմբերի թիվը, աղքատության բնութագրիչները, արտագաղթը հանրապետության միջինի համեմատությամբ ավելի բարձր են գյուղական, լեռնային ու բարձրլեռնային և սահմանամերձ համայնքներում: Այսպիսի համայնքներում, մեր համոզմամբ, գոյացած լրացուցիչ հիմնախնդիրների լուծման համար պետք է կիրառվեն արտոնությունների, զեղչերի ու հավելումների մեխանիզմներ: Դրանց պետք է ուղղվեն ֆինանսական համահարթեցման սկզբունքով պետական բյուջեից հատկացվող լրավճարները, սուբվենցիաներն ու սուբսիդիաները: Նմանօրինակ համայնքներում տնտեսական գործունեությունը խթանելու նպատակով պետք է ներգրավվեն արտոնյալ վարկեր ու փոխատվություններ:
Ներկայումս, ինչպես և անկախության առաջին տարիներին, առանձնահատուկ ուշադրության և հոգատարության կարիք ունեն աղետի գոտու և փախստականներով բնակեցված համայնքները, որոնց նկատմամբ պետք է կիրառվի հարկաբյուջետային և դրամավարկային աջակցության մեխանիզմների ողջ համալիրը:
Միաժամանակ հարկ է նշել, որ համայնքները միմյանցից խիստ տարբերվում են նաև բնակչության թվով: Միջին հաշվով հանրապետության մեկ համայնքում բնակվում է 4084 մարդ, առանց Երևան քաղաքի՝ 2777, իսկ միայն գյուղական համայնքներում՝ 1443 մարդ: Ընդ որում, մինչև 100 բնակիչ ունեցող 36 համայնք կա, 101-ից 200 բնակիչ ունեցող՝ 60, 201-ից 500 բնակիչ ունեցող՝ 176, 501-ից 1000 բնակիչ ունեցող՝ 185, 1001-ից 3000 բնակիչ ունեցող՝ 318, 3001-ից շատ բնակիչ ունեցող՝ 96 գյուղական համայնք: ՀՀ օրենսդրությամբ` ՏԻՄ-երի լիազորություններն ունեն համընդհանուր և համահավասար բնույթ և տարածվում են բոլոր համայնքների վրա՝ անկախ դրանց մեծությունից և բնակչության թվից: Առաջին հայացքից ժողովրդավարական և արդարացի թվացող այս դրույթն իրականացման ընթացքում հանդիպում է մեծ դժվարությունների: Փոքր, գաճաճ համայնքները, իսկ դրանց տեսակարար կշիռը, ինչպես երևաց բերված տվյալներից, բավականին բարձր է, որպես կանոն, չեն կարողանում իրացնել իրենց վերապահված լիազորությունները, ինչի պատճառով պարտադիր և պետության պատվիրակած բազմաթիվ լիազորություններ մնում են չկատարված: Արդյունքում համայնքի բնակչության սոցիալական, կոմունալ-կենցաղային, մշակութային և կենսականորեն կարևոր այլ խնդիրներ ստանում են անբավարար լուծում: Այլ խոսքով, օրենսդրորեն ապահովելով բնակավայրերի տեղական ինքնակառավարման իրականացման իրավունքը, հաշվի չի առնվել համայնքների՝ այդ իրավունքի իրականացման ունակությունը, առանց որի իրավունքը կրում է դեկլարատիվ բնույթ: Համանման խնդիր գոյություն ունի նաև այլ երկրներում: Օրինակ, համայնքի բնակչության միջին թիվը Չեխիայում 1680 մարդ է, Սլովակիայում՝ 1846, Հունգարիայում՝ 3290, մեր երկրի գյուղական համայնքներում՝ 1443: Հազարից պակաս բնակչություն ունեցող համայնքներն այս երկրներում համապատասխանաբար կազմում են ամբողջի 79,8 %, 68,5 %, 52,6 %, մեր երկրում` 52,5 %: Ինչպես հայտնի է, համայնքի բնակչության թիվը, ըստ «Ֆինանսական համահարթեցման մասին» ՀՀ օրենքի, համարվում է համայնքներին տրվող լրավճարների չափի հաշվարկման գործոն: Այս առումով առաջադրված հիմնախնդրի կարգավորման համար ակնհայտ է դառնում, որ վարչատարածքային համակարգում անհրաժեշտ են արմատական բարեփոխումներ:
Նկատի ունենալով համայնքների խոշորացման հիմնախնդրի սոցիալ-քաղաքական ասպեկտները` անհրաժեշտ է դրան մոտենալ փուլային սկզբունքով՝ կատարել համայնքների խոշորացման վերաբերյալ բնակչության կարծիքների սոցիոլոգիական հետազոտություն և արդյունքների ամփոփման հիման վրա մշակել ռազմավարության հայեցակարգ։ Հիմնախնդրի լուծման համար օգտակար է նաև միջազգային փորձի ուսումնասիրությունը։
Թաթուլ ՄԱՆԱՍԵՐՅԱՆ
Պրոֆեսոր
Լևոն ՎՐԹԱՆԵՍՅԱՆ
Էդմոնդ ՄԻՔԱՅԵԼՅԱՆ

Մեկնաբանություններ